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再談山地違規農業 文：陳玉峰
「農業上山」濫觴於伐木營林結束之後，殆以清代台灣北部之茶園
為嗃矢。然而，其劇烈的畸型發展，嚴重摧殘台灣山地，形成全台生
態體系的最大亂源，則不過近十年事。
事實上山地農業的研究，台灣至少已有五、六十年的歷史，且自日
據時代即達相當水準，並影響國府治台初期的平地農業立論。當時即
已強調山地農業之異於平地農業，有識之士再三呼籲引進物種時，必
須考慮病蟲害的問題，他們認定山地為生態上的清潔區，利用的種苗
最好就地培育繁殖，不必求速，且不得已引進非當地物種之際，必須
嚴加檢驗。
即令完全贊成開發山地的主張，亦甚重視山地的安危，其所發展出
的農業是謂「立體農業」，也就是「樹木的農業」，並非祗把平地的
那一套搬上山了事。當年耕地的標準，以美國而言，坡度５度內為準
；５～２７度的範圍，必需築為梯田；２７度以上，則應當保存森林
。而日據台灣對坡度的規定，以２５度為上限，至於３０度以上的山
坡，絕對禁止農業。然而，當時台灣的實際情形，耕地通常上達１５
度，１５～３０度則為梯田或混林農業。
再則，日本人對台灣山地農業的要求，農產品之於山地移民大抵以
自給自足為目標，而且，對於標高５００～１８００公尺的所謂暖帶
林地（佔台灣林野面積４８％），主張至少應以五分之三的面積，作
造林等純林業，充其量增以一些副業；農業的利用係採農林交替方式
，也就是樹木與草本作物交替栽培，不僅空間利用如此，時間系列依
然，如此方可保存地力、預防災疫。換句話說，其山地農業的政策，
力主治水及地力保持為優先，以限制耕作及強制輪作為手段，並不斷
研究，創造本土農林經驗暨傳統。
可嘆的是，國府接管台灣以降，初期剷除最具經濟價值的林木，中
期側重貿易工商，晚近則於政爭，主導全國菁英，環繞現世利益團團
轉，對世代土地長遠發展與智慧之規劃，自來皆惡意缺席。加以最近
十年來，正是台灣社會規範全面潰決的時段，人民不再相信任何法律
的公平性、絕對性；更因農業政策搖擺不定，農民變成畸型社會發展
的最底層，權益嚴重受損，再以土地惡性炒作、推波助瀾，因而農地
大幅拋售，農業結構丕變，部分農民或投機民眾尋求高利潤、圖一時
的風氣大開，故如檳榔、茶園、高蔬菜等逃漏稅制、傷天害理的牟利
行為，近年來一發不可收拾。相對的，地方政府之官僚習氣及舊慣未
改，數十年黑鍋更無能解開，得過且過，遂令台灣土地徹底進入無政
府狀態。
面對全面性違規的事實，各級官僚不僅呈現癱瘓現象，更不敢「冒
犯」所謂的「民意」，故如山地放領益發守不住最後防線；而民間環
保團體亦尚不能擺脫「只打官僚」的傳統，或不願正視草根的環保、
保育工作，才是真正的挑戰與目標。是以全面性違規農業的溫床形成
，山坡地的管理完全談不上，農林廳、農委會等農政龍頭祇能打打高
空，例如二年前即提出五年內台灣檳榔年產量將達２３４億粒，（當
時種植面積為３３，４８７公頃）平均每位國民年消費約１１７０粒
，面臨生產過剩的現象，因此呼籲農民不要再盲目種植，但其對絕大
部分的違法檳榔園卻只能宣告：「有必要依據山坡地保育利用條例及
造林辦法等規定，研究禁止或取締」！
查台灣山地，除了國有林班地、地方政府管轄地之外，大抵以山地
保留地及租地造林地為大宗。山地保留地係政府為保障原住民生計，
經多次登記、放領、變更而得，照理說其經營、使用只限於原住民。
民國７９年３月１５日，行政院院會再通過「山胞保留地開發管理辦
法」，也就是依據山坡地保育利用條例第３７條、農業發展條例第１
７條規定，明定山胞申請設定保留地耕作權、地上權的面積；建築規
定；土地承租之不得任意轉讓，且移轉承受人以山胞為限，並界定政
府指定的特定用途範圍；規定山胞不能繼續使用所取得權利的土地，
得由鄉（鎮、市、區）公所收回改配之程序及地上物的處理。
８０年秋，行政院土地問題專案會議，於１０月１６日決議擬建立
區域土地開發許可制度，並藉以課徵「發展影響費」，讓土地開發人
償付基地開發所增加的公共設施成本。亦即針對變更土地使用性質者
，必須提出「開發許可」申請，縣市政府同意後，方能進行建築許可
的申請。
夥同林林總總的法令條文不下千條，卻無阻於平地人在山地的肆虐
！因此，就保留地的山地農業問題，有必要仿照去年之查驗「假農民
」的作業，徹底清查「假山胞」的為害！及早遏止此一愈演愈烈的歪
風。
上述大抵援引日據時代的土地倫理，說明四十餘年來輕忽土地生態
準則、罔顧台灣長遠生計的政策、結構及執法的偏差現象，除非當局
願以國家層級的誠意，集結行政魄力與決心，力矯此一跨越世代的根
本大計，否則，以農委會此等近乎幕療的寥寥幾位科員，充其量只能
作作文宣，貽誤國家永遠基業。
其此，就經濟利益層面估算目前山地農業之得失。
以溫帶美國林務署的評估計，每消除一株５０年生的樹木，每年將
曾增家國家６８２５元新台弊的支出，亦即空氣調節費１８７５元，
庇護野生動物費１８７５元、空氣污染防治１２５０元、減少水土沖
刷１８２５元。相對的，台灣陡峭地勢以及極端天候的風化下，水土
流失之劇烈，十百倍於溫帶國家，故而就一株樹木的消失，其對水土
保持的效益，其最低效率估約美國的１０倍計，則一株樹木的年均效
益約達２２，０００元。
如此，以阿里山公路兩側坡度超過４５度的坡地為例，原柳衫林或
相思樹林每公頃林地約有１０００株，則每年該森林的社會利益至少
應有２２，０００，０００元之價值。今將森林砍伐，改植茶園，則
此利益消失，平添等值之社會成本。具體實例可反映於曾文水庫的困
境，因７７～８０年阿里山公路茶園之快速膨脹，８０年秋季，水庫
即出現空前旱季，導致隔年休耕的鉅大損失。但此僅僅為立見損失而
已！反之，估算轉變為茶園的利潤如下。
以中海拔所謂「高山茶」推算，１公頃林地可收冬茶約２５０斤、
春茶５～６００斤（含茶枝），夏、秋茶介此間，亦即年四採，且該
年氣候和暢，無特別天災，則扣除工資及其它成本之後，淨利約５０
～６０萬元。至於低海拔賤價茶恐不及１０～２５萬元。假設所有這
些茶園的所得利潤但歸開墾者（或地主）所有，則每當中海拔山地茶
園的地主獲取１元新台幣的利益時，台灣社會必須支付４４～３７元
的損失！如此的山地農業施行時日愈久，形成國家有形、無形的天大
負擔愈加嚴重，造就的，必將是子孫們無窮的禍患與無可彌補的損失
。
另外全台水資源觀點省思。由於多年來經常發生水旱並生（其實這
是同一事實的兩面，亦及山林的基本功能因伐木而破壞後，水土不保
所帶來的季節性問題），要求存水、貯水，也就是盲目建水庫的呼聲
催得急。不幸的是，水庫的壽命、安危，端賴水庫上方集水區系的健
全與否，台灣在林業催殘之後，繼之以違規農業落井下石，導致水庫
之利未見，水庫之害先至，可預見未來五～十年內，台灣的水庫將因
淤積乃至有可能崩垮的危機，必將令半數左右的水庫陷入恐怖的「定
時炸彈」時期。因此，國建計畫的廣闢水源、水庫，與其說是未雨綢
繆，不若說是鑄下惡果，以長遠計，遠不如徹底解決山地違規農業暨
其它不當土地利用型態為要。如果將之風險危機亦估算為山地違規農
業的成本，則將形成一利萬害，得不償失的公害，可譬之為土地的惡
靈！
總結我們對違規山地農業的調查與觀察，其弊端起於先前政策失當
、繼之以行政失責，加上台灣這片土地久來欠缺具備智慧、遠見、愛
心與魄力的政治家們，以歷史破天荒的決心，力挽狂瀾。針對百、千
年土地大計，花費一、二代的代價痛下針砭，配合自產經以迄教育文
化全面革新，建立政府公權貫徹之力，否則，難有起死回生之計。
至於老生常談、頭痛醫頭的建言如下：
１．全面清丈山地土地，揪出「假山胞」，土地還發原住民。
２．限期解決違規山地農業，或至少，全面停止核發山地開發之土地
變更、建築等等申請案。
３．建立全面土地監控系統，以人造衛星或航測定期偵測新違規地，
一遇違法土地案，立即取締，並施以重刑。
４．栽撤農委會，由農林部統籌規劃全國國土規劃。
５．停止所有買辦文化、政治酬庸的「研究、規劃」案，改採以民團
體（例如環保團體）計行草根保育運動，進行社會改造運動。換言之
，「以民制民」的時代已屆來臨矣！
６．對目前尚未有污染地，一律停止開發十年，自今年開始訂為「國
土保養十年」時期。
除了政府全民能夠進行的改革行動之外，奉土地之名，我們仍需虔
誠祈禱！祝福台灣！ |
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發表於 2012-11-28 14:41
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